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從氣候承諾到共同實踐:COP27的關鍵挑戰
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從氣候承諾到共同實踐:COP27的關鍵挑戰

2022-11-02 台灣氣候行動網絡研究員陳禹嫺、台灣氣候行動網絡研究中心總監趙家緯

2022年聯合國氣候變化綱要公約第27次締約國會議(COP27)即將在11/6至11/18於埃及夏姆錫克(Sharm el-Sheikh)舉行。

在今年的時空背景中,天災上,印度超過50°C的罕見熱浪、巴西一年數度的成災暴雨、使英國夏季進入緊急狀態的極端高溫、巴基斯坦全國三分之一人口均受影響的大洪水;人禍有俄烏戰爭導致的流離失所與能源危機、及因外交緊張而暫止的美中氣候對話。動盪時局中登場的COP27,承載去年各國留下的承諾與爭議,將面臨更緊迫的挑戰。

去年於蘇格蘭格拉斯哥舉行的COP26,在多國政治領袖參與下,通過格拉斯哥氣候盟約(Glasgow Climate Pact),首次在公約正式決議中載明「加速努力以減少(phase-down)燃煤與淘汰無效率化石燃料補貼」,亦完成執行巴黎氣候協定所需的巴黎規則書。此外,擔任主席國的英國,更積極促成全球甲烷承諾、避免森林退化協議、汰除燃煤宣言、國家與汽車品牌於2040年汰除燃油車輛等而根據國際能源總署分析,若COP26中各項承諾均可落實,則可將世紀末全球增溫幅度控制在攝氏1.8度以下,為歷來首見。

COP26會議最終敲定「格拉斯哥氣候協定」,就許多領域達成具體共識,為全球對抗氣候變遷的一大進展。圖為COP26主席夏瑪在會上獲得各界掌聲。圖/取自UNclimatechange Flickr

承繼COP26時的積極承諾與規則訂定,此次COP27則被定位為「督促落實的峰會」(“implementation COP”)。擔任主席國的埃及,提出「共同落實」(Together For Implementation)為大會標語,並設定了下列四大願景:

1. 減緩:各國依據格拉斯哥氣候盟約提出加嚴國家自訂貢獻(NDC),並正式設立「提升減緩承諾與加速落實工作計畫」(Sharm el-Sheikh Work Programme on Pre-2030 Mitigation Ambition and Implementation)。

2. 調適:立基於COP26通過的強化調適全球行動計畫,確立調適行動議程,評估具體進程。

3. 資金:確保每年1000億氣候基金的承諾可具體落實。

4. 合作:除了強化已開發國家與發展國間的合作,還包括政府、私部門、公民社會間的三方合作。

扭轉氣候危機的六大關鍵任務

世界資源研究所(World Resource Institute, WRI)則歸納COP27必須處理的六項關鍵任務。

包括損失與損害(loss and damage)、擴大對調適策略的支持、強化國家減量目標、兌現1000億美元氣候融資並推進新的承諾、精進全球盤點機制、化格拉斯哥氣候承諾為行動。

埃及夏姆錫克的城市全景,COP27將於2022年在此舉行。非洲大陸正在經歷糧食、能源和氣候危機的第一手影響,這對於COP27的談判至關重要。圖/取自motion elements

1. 建立損失與損害(loss and damage)的融資機制

損失與損害融資旨在彌補開發中國家因全球化而蒙受之國土與生物多樣性消失的結果,其資金挹注方式在去年格拉斯哥COP26上即多有討論,今年更成為關注焦點:開發中國家認為現有金援不僅不足,其內涵也不包括損害賠償,因此融資機制乃至專責機構必須及早確立,不能等到已開發國家提出的2024年。77國集團與中國已要求新增此項議程,各國在會議首日的決策動向至關重要。

2. 擴大對調適策略的支持

現已有多國繳交了國家調適計畫(national adaptation plan documents, NAPs)並宣誓承諾與目標,但在執行方面,支持力道必須加大且加速。COP26中,已開發國家同意2025年前將調適基金在根據2019年水準加倍,達到400億美元。COP27中,各國須進一步具體化承諾,確保這些資金流向最易受衝擊的脆弱族群。同時,巴黎協定7.1條確立的全球調適目標(Global Goal on Adaptation,GGA)也應有實質進展,除了具雄心的目標和監督機制,由在地主導的調適方案亦應獲得重視。

3. 強化國家減量目標

各國也必須在今年底前重新審視、強化並繳交新版國家自訂貢獻(nationally determined contributions, NDCs ),COP26以來僅有二十多國更新其NDC。各國制定的目標與1.5°C目標之間已有落差,氣候行動不應再倒退——不少人憂心俄烏戰爭導致歐洲幾個國家正在擴大非再生能源建置,此舉將危及氣候目標;但同樣不可忽視的是,歐洲也正採取史無前例的大規模節能、能源效率提升措施。本次大會中,各國將重啟談判,致力填補目標與行動的落差。

波蘭的圖羅燃煤電廠。不少人憂心主要碳排放國家可能會在俄羅斯入侵烏克蘭後,為了確保能源安全而放棄其氣候承諾。圖/取自motion elements

4. 兌現1000億美元氣候融資並推進新的承諾

2009年於哥本哈根舉行的COP15,已開發國家承諾每年援助發展中國家1000億美元,以支持其氣候行動。然而UNFCCC和獨立機構的報告都顯示尚未達標。在COP27上,不僅要確保這1000億美元到位,在調適、損害賠償的面向也都需要補足資金缺口。值得關注的是,南非預計公布去年與法、德、英、美和歐盟建立夥伴關係,用於推動公正轉型的85億美元投資計畫;G7亦表示有意合作印度、印尼、塞內加爾和越南——更緊密的全球夥伴關係是COP27翹首以盼的結果。

5. 精進全球盤點機制加速各國氣候行動

巴黎協定建立了五年一次的全球盤點機制(Global Stocktake),用以評估集體進展,首次全球盤點期間在2021年的COP26至2023年的COP28。COP26鼓勵各國和非國家行動者提交相關資訊,在今年的COP27則採用審議式的公民咖啡館,使專家、國家與非國家行動者進行技術評估的對話,明年的COP28則將收攏結果,制定行動方案。最後仍需謹記在心:全球盤點的意義不只資訊共享與提出空泛的行動建議,而必須具有實質政治意義,方能加速氣候行動。

6. 化格拉斯哥氣候承諾為具體行動

COP26中,政府、企業和利益團體皆做出許多承諾,包括遏止甲烷排放、扭轉森林損失、金融部門淨零等,如今在COP27都應有進展報告與並建立持續問責機制。今年聯合國秘書長任命了由非國家行動者組成的淨零排放高級專家小組( High-Level Expert Group on Net-zero Emissions),致力為淨零排放建立有力且清楚的標準,以供各方審視其行動計畫,此小組在COP27中身負強調問責機制的任務,也將於年底向聯合國提出具體建議。

全球公民團體共同呼籲

2020年2月的國際氣候行動網絡(CAN)年度戰略會議,來自世界各地區的CAN成員齊聚於坦尚尼亞東北部城市阿魯沙。圖/取自wikimedia(攝影 Mickeyeva)

在COP27大會前,各地組織也紛紛針對本次大會提出呼籲。國際氣候行動網絡(Climate Action Network International)在10月中旬的COP27預備會議前,號召包括350.org、國際特赦組織、綠色和平等近200個組織簽署公開信,督促各國應提出一個具雄心且公正的減緩工作計畫(Mitigation Work Programme),內容包含儘速淘汰化石燃料、大幅減量及將金流導向公正且永續的轉型;減緩計畫也應持續滾動修正、強化監督,並確保不遺漏任何人。

國際氣候行動網路全球政治策略負責人Harjeet Singh表示,COP27的成功與否,取決於它能否回應在氣候脆弱環境中生活的30多億人所面臨的威脅——特別當本次會議就在非洲大陸舉行——「COP27必須是將污染者置於被告席的時刻。」

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