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李崇僖:以「資料治理」深化民主政治發展的辯證與想像
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李崇僖:以「資料治理」深化民主政治發展的辯證與想像

2022-08-16
本文為青平台「未來D+」與願景工程基金會、公民報橘、天下未來城市合作刊登,本文採創用CC姓名標示4.0國際授權條款授權。

編按:數位發展部即將成立,青平台永續民主研究中心規劃「前瞻台灣數位永續願景」系列專文,邀請公民社會、產業界、學術界、政府共同前瞻台灣社會永續發展的數位願景,探尋可行實踐路徑,共創數位韌性台灣。

談到資料治理的法律問題,最常被討論的是個資保護與資料治理之間如何並存,我國在討論個資保護時,經常將此視為天賦人權的一種,似乎為無可質疑的前提。其實個資保護的概念是到1980年代才出現的,因當時電腦科技出現,個人資料變得容易複製流通,因此才有了應賦予個人對其資料有自主控制權之觀念,藉此可保護二十世紀初以來逐漸受重視的個人隱私權。

然而,此觀念主要由歐盟加以制度化,並推廣於其他國家,至今卻仍未成為美國的主流法政策,主因在於,美國乃是以維持隱私權此一較傳統的觀念為主。在隱私權模式下,個人對其資料並無自主控制權,個人相關資訊的流通,應以社會生活合理界線為準,是否構成侵害隱私,要由個案情境進行認定。歐盟推動的個資保護法制,則是以相對明確的程序規定作為合法與否的判斷,簡言之就是當事人事前同意,或是有法律規定依據,才是合法地進行個資蒐集處理利用。

美國與歐盟在此一法制上的歧異,衍生出在國際上兩大架構,一是以歐盟的「個人資料保護基本規則」GDPR,另一為美國主導的「跨境隱私規則」CBPR,後者強調在數位時代資料跨境傳輸應盡量不受限制。應注意的是,我國在APEC架構下已加入CBPR架構,近期並加入了Global CBPR Forum,將共同推動CBPR的全球化。

強調個人對其資料之自主控制權,表面上很能符合當代重視個人自主選擇的思維,但GDPR的實際運作結果卻顯示,以個人同意為前提的資料蒐集利用,其實對數位平台巨頭來說輕而易舉,因為網路使用者為了能使用這些平台的免費服務,往往輕易就點選同意相關使用條款。相對的,新創小型業者要獲得當事人同意提供個資就困難得多,因此GDPR反助長了數位經濟的大者恆大效應。

資料透明公開 有助民主互信及抵禦分化

另一方面,在公共議題上,個人若能自由地選擇是否提供資料,則許多公共資料庫將會變得殘缺不全,或至少在提供外部研究利用時會是如此。其結果將導致:除非我們將所有涉及公共利益的資料利用型態都立法給予法律依據,否則無法利用,這不僅對公共政策的資料治理非常不利,更會造成社會資本的侵蝕。在此所謂「社會資本」,就是民間社會長期累積的一種相互信任與合作基礎,此種信任合作必須藉由資料公開透明來維繫。例如,北歐國家因有強大的社會福利體制,故民眾的相互信任及對大有為政府的監督變成關鍵。

堅實的社會互助體系,有賴社會信任與資料透明來維繫,以北歐國家挪威為例,他們採用了「薪資透明化」(pay transparency),因此每個人都可上網查詢其他人的薪資與繳稅紀錄。相對的,脆弱的社會資本往往就是極權政府鞏固其統治正當性的根源,因此,以資料透明強化社會資本乃是保障民主政治的重要基石。

個資保護固然是為了維護個人隱私權,但個資保護在此只應作為手段而非目的,亦即不應將個資保護絕對化,唯有在隱私保護的必要範圍內才是合理的。若是攸關公共政策研究與公眾信任的資料,不應以個資保護為藉口而阻礙其利用。即使資料涉及個人隱私,若透過去識別化就足以達到隱私保護效果,亦不應讓資料當事人以資料自主控制權為由主張刪除,否則就是把保護手段變成了目的本身。

換言之,在個資保護法制上,我們面臨著兩種路線的選擇,一是要維持現行個資法中以盡量降低資料流通來保護個人隱私的原則,或是應建構一套真正能促進資料流通利用,同時又保障個人資訊隱私的模式。如前所述,資料流通利用對民主的社會合作基礎,及公共政策品質的監督有著不可取代的作用。對台灣而言,資料透明公開也是對抗極權國家滲透與分化的最佳防禦機制。

以資料治理因應變局 避免民粹化政治

無論個資或非個資,對資料治理而言都同等重要,只是個資需要特別考慮個人隱私權益之保護,因此其流通利用需有一定的保護機制。然而當吾人強調資料治理是當代公共政策重要基石之同時,也不應忽略資料治理與民主治理之間存在著某種緊張關係。

所謂民主治理,就是各政黨針對未來環境變化與特定價值理念而提出政策主張,選民透過投票選擇支持某一方。然而當前科技變遷速度甚快,且政策環境牽涉太多未知的知識與資訊,早已超越政黨所能預測分析的範圍,現在各國政黨絕少能在選舉中對世界政治經濟局勢,與民眾將面對的環境變化提出清晰的分析與願景,只能依賴行政部門在有限的資料基礎上進行因應式的決策。

此種快速變遷的政治經濟與科技環境,進而導致了各國政治的民粹化發展。因為人民對於民主治理的期待是「應該對政策有決定權」,而在全球化經濟與快速環境變遷下,就容易演變成反動式的無視國際局勢,選擇退縮回國內政治,方能感覺到自己有決定權。

以英國脫歐運動為例,脫歐派的口號就是「奪回主控權」(Take Back Control),此訴求擊中了徬徨的民心,認為民主(包括公投)就是為了奪回國家與人民的自我決定權。同樣的,美國在該年由川普獲選為總統,也是反映了美國人民的同一心理,並且反映出在數位經濟快速變遷下人民的另一種心理狀態:抗拒改變,這亦是民粹政治興起的根源。

為何說資料治理與這樣的政治心理有潛在衝突呢?資料治理是各國政府面對快速變化而複雜的國際局勢所必要之工具,亦即公共政策的問題界定、解決方案評估、實際效果評估都要有資料作為依據,進而可修正其政策與執行。但資料過於龐大,不僅政府部門無法掌握資料全貌,更遑論政府以外的人員(包括民選官員及監督政府的媒體)也無法掌握政府決策的全面資料依據,因此就成為某種黑箱決策的象徵。

試想,將來若因為資料過於龐大,決策環境過於複雜,有些公共決策將可能是以大數據模型,或人工智慧系統自行分析並做成決策,這可能比公務員自己去分析判斷龐大資料來得更有效率,不致延誤決策時機。然而這樣的機器學習式或大數據自動決策模式,將會更接近黑箱決策,更背離了民主治理原則,因為連決策主要是基於對哪些資料的分析都難以對外說明。

如此一來,這意味著政治事務不再是政策路線辯論的結果,而是客觀的資料分析結果(而且是由演算法進行分析)。然而在民主國家中,社會必定要求政策需以民意為基礎,而民意將可能被少數政客以極度簡化的問題與解方來進行操作,因為這種簡單的問題與答案模式最能讓民眾感覺到「奪回主控權」,也最能呼應抗拒改變的社會心理。換言之,當民主政治的過程難以消化複雜的資料分析時,政治路線的極端化將難以避免。

建立資料存取制度 促進取用與分析

不過,此一難解問題並非全然無解,解決之道是在資料治理與民主治理兩端都必須再設法深化。首先是資料治理,在實際運作上仍面臨資料不夠完整,許多資料壟斷於特定業者(無論傳統業者或數位平台,皆握有大量資料不願釋出),資料被當成個別企業資產,個人資料則被預設為當事人自己的資產,極不利於創造資料的公共性價值。

目前,只有中國這樣的極權國家能輕易地將各種資料囊括於政府手中,藉此進行經濟宏觀調控與社會微觀監控。民主法治國家自無法採用此種資料治理模式,但仍應設法建立開放的資料存取制度(open access),促進資料的公共性,如此才能建立民眾對公共決策的信心。因資料透明可供各方取用,則對資料的分析詮釋有多元意見之可能。

另一方面,在民主治理端,我們必須嚴格檢視政客的訴求是否有資料為依據,也必須理解民眾對主控權的期待,避免資料治理成為菁英官僚政治的化身。同時要正視民眾面臨快速變化環境的不安,儘早提出能讓民眾適應新時代環境的政策,並強化社會互助的安全網,這才是台灣標榜數位轉型所真正該面對的挑戰。因為數位轉型一詞,就預示了迎向更大程度的變動風險,社會心理上也將更為不安。數位轉型固不可避免,但政治支持亦不能或缺,否則將事倍功半,甚至衍生極端化的政治效應,不可不慎。

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