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台灣百位產官學代表到COP28,該看什麼?帶什麼回國?
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台灣百位產官學代表到COP28,該看什麼?帶什麼回國?

2023-11-29 台灣氣候行動網絡研究中心總監/趙家緯

距離2030年中期減碳目標,僅剩不到2600天之際,聯合國氣候變化綱要公約第28次締約方會議(COP28)即將展開,地點在人均排碳量名列全球前十的油氣大國阿拉伯聯合大公國。

阿拉伯聯合大公國作為主辦國,將本次COP 28的標語定為「團結、行動、實現」(Unite Act Deliver),而聯合國秘書長稱COP28 為「路線修正」(Course Correction)大會,國際能源總署主席則明指,COP28是全球化石燃料產業面對現實的時刻(Moment of Truth)。

「路線修正」一詞,乃因本次峰會要進行第一次「全球盤點」(Global Stocktake ),考驗《巴黎協議》中提出的「向上競逐」(Ratchet-Up)國家自定減碳貢獻的成效。而面對現實的時刻,是指大型石油與天然氣公司,需面對近年獲益創新高,但在各項減碳政策實施之下,全球化石燃料需求勢必在2027時達峰,並開始下降。若要達到淨零目標,2030年時全球化石燃料需求量更須減少25%。

歷經資料公開徵集、技術評估等兩年時間的全球盤點程序,預定將於此次峰會中,通過高階政治決議,就「減緩」、「調適」、「資金流」、「損失與損害」與「因應措施」等五面向,向各國提出建議。而由20個以上國際公民團體與智庫參與的「獨立全球盤點」(iGST)倡議計畫,則主張此次峰會針對全球盤點的決議文中,應該涵蓋下列六項重點:

  1. 全球於2025年提出的新一輪國家自定貢獻(NDC),應該要包含與1.5度相符的2030年最新減量目標,及2035年減量目標;
  2. 應將2030年再生能源裝置量提升至今日三倍,在「公正轉型」的規劃下汰除化石燃料;
  3. 加速氣候調適的準備,包括強化規劃程序與支持體系;
  4. 建立氣候韌性的永續食農系統,確保糧食安全與削減排放量;
  5. 擴大與引導全球資金流向,以達成上述目標;
  6. 建立國家以及非國家行動者(城市、企業等)的當責性機制,包括資料提供與揭露。
台灣雖非公約締約國,但估計有百位來自產、官、學研、公民團體的代表,包括各黨立委代表,前去杜拜參與為期兩周共計七萬人與會的氣候盛會。不過,若缺乏清楚的問題意識,沒掌握「全球盤點」在減緩、調適以及資金流向的重要討論方向,將有愧於「全球第18個將淨零排放目標入法」的地位。且難拿到由德國發起、已有33國響應的「氣候俱樂部」入場卷。

COP是否有用?這是每屆氣候峰會舉辦時,常見的質問。圖/UNFCCC

減量魔術數字:Double Down 與 Trible Up

公約秘書處於九月提出的全球盤點綜述報告中,再次挑戰過去兩屆COP會議最富爭議的「化石燃料汰除」議題,事實上在全面汰除「未採用減量措施」的化石燃料(unabated fossil fuels )以外,該報告尚有2030年前停止新化石燃料開採,2040年時全球淘汰傳統燃煤火力電廠等建議。

依據國際再生能源總署(IRENA)升溫1.5°C的情境推估,若要達到上述目標,2030年,全球再生能源發電裝置容量需要增加超過11,000 GW,這是目前的三倍,其中太陽光電和風力佔新增再生能源裝置容量約90%。於此同時,能源效率的提升必須翻倍,由2.2%提升到4%以上。

COP28主辦國阿聯身為油氣大國,對於汰除一詞的態度仍然模糊,僅強調將促成中東各國的國有油氣公司提出降低直接排放(範疇一)與用電造成的間接排放(範疇二)的承諾,包括避免甲烷洩漏等。但針對再生能源與能源效率目標,阿聯與IRENA以及全球再生能源聯盟則在10月份時,共同出版「2030再生能源達三倍與能源效率進步幅度倍增:抑制增溫1.5度的關鍵步驟」( Tripling renewable power and doubling energy efficiency by 2030: Crucial steps towards 1.5°C )報告,強調此目標對於守住1.5度的重要性,並提出具體的政策建議,如在能源效率政策上,應制定具體時間範圍的目標、建立強有力的監管框架、財政和財務激勵措施等。

再生能源部署上,則建議電業改革,以整合更多的再生能源。採購機制必須設計成強化價值鏈和貿易,工業政策必須適應建立有彈性供應鏈的需要等。而「2030年再生能源裝置容量較2020年增為三倍」此目標已獲得全球60多個國家支持,包含歐盟、美國與中國等。

但回過頭看台灣現況,雖然政府在2025年前正努力衝刺光電與風電的佈建,但2026年至2030年的建設目標卻呈現下滑趨勢,與全球趨勢不符。除了加速再生能源發展,「能源效率進步兩倍」上,台灣當前的能源效率(節能表現)雖然高於全球平均,但在人均節能投資上,其實還不到德國及加拿大的十分之一。儘管台灣的三位總統候選人提出「深度節能/節能優先」的政見,卻沒有提出具體的能源效率提升目標。

上述這些落差都顯示台灣2030年的能源轉型目標尚待加速。台灣明年度將依氣候法啟動第三階段管制目標的訂定,由此開啟機會之窗,相關部門應提出符合「2030再生能源達三倍與能源效率進步幅度倍增」的階段性目標,方可確保台灣亦可於2040年前淘汰所有燃煤發電的使用,以符合2030年減量40%、2035年減量51%等淨零路徑要求。

依據國際再生能源總署(IRENA)升溫1.5°C的情境推估,2030年,全球再生能源發電裝置容量需要增加超過11,000 GW,這是目前的三倍,而且能源效率的提升必須翻倍。圖/UNFCCC

國家發展轉型才能面對沸騰時代

今年是歷史高溫年,極端氣候災害事件發生頻率已大幅增加。而在全球盤點報告中,指出全球調適行動雖有增加,已有170國具有調適計畫,但多數可見的調適作為均為片段化、漸進化、僅限特定部門、且區域分配不均。且目前全球氣候資金中,用於調適的佔比不到三成。

有鑑於此,全球盤點在調適面向上,提出下列四點重點建議:

  1. 各國應於2025年提出調適通訊,並於2030年提出可因應該國「關鍵氣候風險」的更新版國家調適計畫,
  2. 全球調適基金於2030年應達到每年4,000億美元,其於國際氣候基金占比應達到一半
  3. 2027年時應達到各國均採用早期預警系統,2030年時,農業、健康、防災、能源與水資源等氣候敏感部門的氣候服務普及化。
  4. 調適是根據當地脈絡、人口和優先事項去驅動的,將提升其行動和援助的充足性和有效性,亦可促進更長遠的國家轉型調適。

台灣剛通過第三期國家調適計畫,預計在2023-2026年間投入超過4,000億元,於八大調適領域下展開125項行動計畫。 此調適計畫中,雖強調科研接軌,依據「2021-2040 年升溫 1.5°C、西元 2041-2060 年升溫2°C 」增溫情境辨識風險,依此訂定調適目標。此外亦強調以自然為本的調適行動方案。

至於公約體系討論的全球調適目標(Global Goal on Adaptation, GGA)的涵蓋範圍甚大,以健康領域為例,調適目標設定為「確保氣候變遷下之環境品質」、「強化緊急醫療及防疫系統之預防、減災、應變及復原能力 」、「提升民眾調適能力」等不具稽核性與操作性的目標。

故應立基於此次全球盤點中針對調適政策的建議,以及GGA的進程,重新啟動國家調適計畫修訂作業,確保可有效回應關鍵氣候風險,並落實「發展因地制宜、由下而上或社區、原住⺠族為本之氣候變遷調適。」以及「強化脆弱群體因應氣候變遷衝擊之能力,並充分考量人權潛在影響。」等氣候法施行細則的要求。

氣候調適的重點,是強化脆弱群體因應氣候變遷衝擊的能力,並充分考量人權潛在影響。圖/UNFCCC

Taiwan Can Help?台灣願承擔多少氣候責任?

去年度峰會重點議題乃是損害與損失基金的建立,而目前談判上,對於挹注者以及受援者的規範,仍未有進展。已開發國家認為諸如新加坡、阿聯、卡達等人均排碳高的富裕國家,均應納入基金挹注國。而另一個資金的討論,則是原定2020年便須履行的1,000億美元的氣候基金承諾,依據OECD分析,此目標今年將達成,但在全球盤點報告,便引述相關件研究指出在中國以外的發展中國家,2030年時的資金需求應該為2~2.8兆美元。

因此,如何訂定下一階段可量化的氣候資金目標(New Collective Quantified Goal ),是討論重點。針對長期的資金空缺,位於加勒比海的島國巴貝多領銜提出橋鎮倡議(Bridgetown Initiative),改革國際多邊銀行體系,將可用於氣候的資金由300億美元倍增至600億美元。而在損失跟損害的討論上,亦提出「全球化石燃料開採稅」或是「全球海運業排放費」等制度,增加資金來源。

近年台灣的外交援助上,納入氣候思維,如2022年便與馬紹爾成立「台馬氣候變遷調適應變基金」,在「台美發展及人道援助合作瞭解備忘錄」,亦捐助美金60萬元予美國國際開發總署旗下的太平洋美國基金,協助其提升氣候韌性。但相關進展並未對齊「損失與損害」機制推動上,最被稱頌的蘇格蘭模式。

蘇格蘭作為COP26主辦地,雖未具締約國位階,但率先承諾捐助200萬英鎊至「氣候正義與韌性基金」(Climate Justice Resilience Fund ),破除已開發國家面對損失與損害的禁忌;美國要挹注氣候基金或損失及損害基金時,都會在國會受到共和黨議員的阻攔,難以成行。

而台灣要面對的問題,是包括關注氣候議題的公民團體在內,都不認為「提供氣候資金」是倡議重點。台灣目前是從既有援外經費中挪移預算,轉用氣候項目。但此舉長期受到發展中國家的批評:「氣候基金應該是新設立的捐助,而非既有預算的挪用或是借貸。」

台灣如果要負擔氣候資金捐助者的合理分配,現有百萬美元規模的合作計畫,實不符需求。故希冀本次前去杜拜與會的各界代表,認知到此事的重要性,返台後共同倡議台灣應運用所謂的「超徵稅收」,用於國際氣候援助,使 “Taiwan Can Help”不至於淪為空泛的宣傳標語。

已經守下2度C的COP體制

COP是否有用?這是每屆氣候峰會舉辦時,常見的質問。筆者於去年赴埃及參與峰會時,在機場候機時,便與國際勞工組織的代表,就此議題辯論。

COP28舉辦前夕,更爆發主席與各國會談的談參中,列有增加化石燃料相關投資的爭議,讓各界對於辦在產油大國的氣候峰會,更添不信任感。

但如同此次全球盤點報告中強調的,在《巴黎協議》之前,全球各國的氣候承諾,會導致世紀末增溫達到攝氏3.7 -4.8 度。各國NDC若可落實,至少可將增溫控制在攝氏2.1-2.9 度,雖然離1.5度目標尚遠。

而《巴黎協議》簽署後,各國政策引導資金與市場的改變,的確有實質減量效應。11月初猝逝的國際知名氣候學者——孟加拉氣候變遷與發展國際中心執行長Saleemul Huq博士說,就算守不住1.5度,也要往1.6度努力,每少0.1度的增溫,就意味著距離氣候正義的實踐更近一步。

完整內容全收錄於【前進COP28|淨零行動 ∙ 全球與共】報導專區

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編輯/周妤靜

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