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崔媽媽 x OURs 專欄:社會住宅「八年20萬戶」大卡關,三大難題待解
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崔媽媽 x OURs 專欄:社會住宅「八年20萬戶」大卡關,三大難題待解

2022-08-29 崔媽媽 x OURs 居住正義

社會住宅推動聯盟(以下簡稱「住盟」)自2010年成立後,便積極倡議將社會住宅制度引入台灣,更在2014年的「巢運」中促使許多六都市長候選人出席、承諾興辦社會住宅。

而今八年過去了,台灣的社會住宅到底進展到哪裡了?下一個八年當中,社會住宅興辦是否能夠持續?又將面臨哪些挑戰呢?

社會住宅不到1%,遠低於日韓

眾所皆知,台灣的社會住宅起步過晚,存量嚴重不足。但台灣的社會住宅究竟有多少?根據內政部統計,今年第一季全國住宅存量為9,153,650戶,而目前已經出租的直接興辦社宅為21,605戶,僅占住宅存量的0.23%;加上正在興建已經發包的共59,292戶,也只占住宅存量0.64%。

事實上,蔡政府當年提出「八年二十萬戶」政策的標準,是讓社宅存量占台灣住宅存量2.5%;目前直接興辦的12萬戶社宅興建完畢時,僅占住宅存量1.3%。與之相對的是,日本社會住宅比例約5%,韓國約6.3%,英國約16.6%,荷蘭約29.1%,均遠超台灣。

整體而言,社會住宅占住宅整體存量5%是先進國家的低標。因此目前的「八年二十萬戶」僅是社會住宅「短期目標」,台灣社會住宅數量仍舊嚴重不足,持續興辦社會住宅,是住宅政策不可迴避的目標。

社會住宅仍面臨三大課題

但展望下個階段社會住宅的政策,社會住宅未來仍將面對以下三大課題:

  1. 興辦面:供給趕不上民眾需求,在數量與進度上仍須積極追趕。這將考驗政府維持興辦的決心,以及加快量能與速度的積極作為。
  2. 營運面:社會住宅興辦不是只有提供硬體,還有民眾最關心的「住得起」、「住得好」問題。前者對社經弱勢者尤為重要,後者則須藉由穩健且接地氣的營運體制來實現。
  3. 持續面:這是最讓人擔心的事。台灣選舉文化常出現因政黨輪替、首長變動造成政策中斷,可能對於需要長期投資的社會住宅帶來不確定性與風險。如何建構一個讓社宅能穩定推動的社會基礎,是最重要的挑戰。

基於上述三大課題,住盟已發表「2022年五大社宅政策訴求」,具體提出解決方案:

(一)興辦面:如何讓社宅繼續蓋、蓋得更快?

崔媽媽XOURs專欄:住盟認為,社宅興辦不應切割為「中央或地方」,或是「哪個政黨」的責任。記者蔡宗儒/攝影

「如何繼續蓋、蓋更快」,便需要各級政府上緊發條協力興辦。因此住盟的第一個訴求,便是「中央蓋、六都也要蓋」。在社會住宅興辦第一階段(106至109年)時,社會住宅主要的興辦責任是地方政府,但在社會住宅興辦第二階段(110至113年)中,許多縣市都將興建社宅視為中央的責任,也就是「我不蓋社宅,中央會自己下來幫我蓋」。

但社會住宅是民眾的真切需求,衛福部於2015年評估,光是《住宅法》所規範「社會與經濟弱勢」部分,社會住宅需求量就達248,067戶,這還未納入青年與一般家庭。若以四成弱勢保障名額的原則來看,台灣實際上需要62萬戶以上的社宅才能容納這些弱勢者。

另外,從地方實際申請經驗來看,台北市社宅平均中籤率僅約6.24%,新北市為5.72%,而桃園與台中也分別僅有18.91%與17.6%,更顯得供不應求。

因此住盟認為,社宅興辦不應切割為「中央或地方」,或是「哪個政黨」的責任。住盟主張:社宅不分黨派,中央蓋、六都也要蓋,分頭並進加速社會住宅之存量累積。

同時,我們也必須思考有哪些加速興辦的機制。台灣沒有像歐陸有強大「第三部門」的營建團體組織與社會傳統,因此民間興辦社會住宅數量迄今掛零;但在國外透過「都市開發利得」取得社會住宅,已司空見慣,也是較為便宜的社宅興辦模式。

以紐約為例,政府在提供建商容積獎勵,也強制要求建商應興建一定數量可負擔住房,其比率約為20至35%,並限制入住者收入與租金上限。韓國也在新市區開發(類似台灣區段徵收)、都市更新、大眾運輸導向發展(TOD)等不同類型開發,設計了應回饋提供社會住宅的機制。

因此住盟的第二個訴求是要求地方政府「都市開發利得應回饋社會住宅」,並提出具體作法。台灣政府在都市土地開發過程中,提供大量如都更容獎、容積移轉、增額容積等機制,創造了鉅額的開發利益,卻未如國外要求其回饋社會住宅(可負擔住宅)做為平衡。

事實上,台灣已有部分縣市推動「都市開發利得回饋社會住宅」,例如:新北市央北社宅用地便是透過區段徵收取得社宅用地、桃園市東門段社宅便是將社宅列為公辦都更政府分回優先項目等。但放眼全國,這些制度均尚未普及與制度化。

需強調的是,面對社宅數量嚴重不足,政府直接興辦仍是必要的主力,而引導都市開發利得回饋社宅,是在此前提下的輔助作法。

(二)營運面:如何真正讓人住得起、住得好?

崔媽媽XOURs專欄:社會住宅不只是「建築物」,諸如租金、管理規定、社區參與等,也是民眾是否能安穩入住社會住宅的必要條件。記者蔡宗儒/攝影

社會住宅不只是「建築物」,諸如租金、管理規定、社區參與等,也是民眾是否能安穩入住社會住宅的必要條件;這與民眾能否「住得起」及「住得好」息息相關。

以租金而言,目前社會住宅的租金算法十分混亂,且對弱勢並不友善。如台北市與桃園市採「實際所得」訂價,新北市、台中市與中央則根據「身分別」採取不同的「市場租金折數」出租。

四都與中央林口社會住宅租金計算方式。圖/作者提供

事實上,由於各國社宅由於起源於住宅短缺引發的外部性危機,因此初始均以「弱勢優先」,即提供所得分位較低之對象,待存量足夠後,再逐漸擴大至中所得家戶,並均以民眾收入作為社宅訂價基礎。

以日本為例,其社會住宅租金依照收入計算之「租金計算基礎額」,由中央訂定並定期調整,約為實際收入30%,再乘以諸如區位、規模、屋齡等係數,計算出該家庭的社宅租金。

日本社會住宅依收入計算「租金計算基礎額」,約實際收入30%,乘以區位、規模、屋齡等係數,計算該家庭租金。 圖/作者提供

但台灣,仍有許多縣市採取「身分別」連動「市場租金」的租金計算方式,甚至連內政部今年的「社會住宅分級收費原則」也以此模式設定租金原則。這種計算方式有以下嚴重缺點:

首先,青年大多未具福利身分,均適用「一般戶」計價,不論其收入多寡,繳納的社宅租金均完全相同;其次,以身分別作為租金計價方式,將造成許多未取得社會福利身分的邊緣弱勢租金大幅上漲。

以青年一期套房型(12坪)為例,月收入24,000元與58,000元的青年在「身分別」計價後,收入較低的青年租金所得比(租金除以收入,國際上以低於30%為可負擔原則)將大幅暴增:

收入較低的青年在中央「身分別、市場租金打折」的計價原則下,青年租金所得比暴增;相對而言,北市「以收入設算租金」原則對青年租客較友善。圖/作者提供

因此,按照中央「身分別、市場租金打折」的租金計價原則,將造成未取得福利身分的「邊緣戶」與青年,均面臨租金可能調漲的困境。

根據以上,我們認為以「收入」作為租金定價基準是較為公平、合理的作法。準此,住盟的第三個訴求便是要求政府應「以收入設算可負擔租金」

在「住得起」之外,「住得好」也非常重要。社宅不只是冰冷的建築,也包含了弱勢關懷、生活、社群營造的種種課題。就國際經驗來看,社會住宅營運管理多回歸地方政府。

在台灣,因為社宅數量嚴重不足由中央投入興辦,但未來(尤其是六都)卻會同時出現「地方政府」與「國家住都中心」所興辦的社宅,租金定價、管理規則、申請規範等均不相同,將造成困擾。

為什麼國際經濟多將社宅管理回歸地方政府權責呢?因為實務上社會住宅舉凡硬體修繕、弱勢關懷、福利服務、鄰里溝通、社區營造等,都涉及地方權責。其間還包括諸多跨局處的業務溝通整合課題,由地方政府管理,可有效降低行政成本,也提升反應效率。

更直白地說,對應民眾的意見較能接地氣(民意監督)。只要比較林口社宅與其它各都市府運營的社宅,就能看出其間的差別。

收入較低的青年在中央「身分別、市場租金打折」的計價原則下,青年租金所得比暴增;相對而言,北市「以收入設算租金」原則對青年租客較友善。圖/作者提供

另外,社宅在地管理也有助於結合各都的施政特色,發展多樣的社造方案。如台北市發展出的「社會住宅青年創新回饋計畫」、新北市的「青銀共居計畫」、台中市的「社會住宅共好計畫及種子行動計畫」等。

因此,住盟的第四個訴求是「社宅營運不能一市兩制」。六都應與國家住都中心積極協調,就社宅營運管理與住戶權益、福祉相關事項建立一致性的標準原則;而已有地方住宅法人的台北市、新北市、桃園市,則應積極與中央爭取,將轄區內社宅交由地方一併營運管理。

(三)持續面:輪候取代抽籤,讓居民形成監督力量

崔媽媽XOURs專欄:在抽籤制下,政府興辦社會住宅採取「隨蓋隨抽」的方式,未來將興建的社宅無法事先確定由誰入住。記者蔡宗儒/攝影

目前台灣社會住宅是採取國際少有的「抽籤制」入住。在抽籤制下,政府興辦社會住宅採取「隨蓋隨抽」的方式,未來將興建的社宅無法事先確定由誰入住。這造成一個效應:即便政府怠惰拖延興建進度,甚至再也不蓋,沒有人會感到有所損失,因此也不會有人主動站出來監督社宅興建。此外,若遇到換屆新任執政者,也可以任意毀棄前任的承諾與規畫。

而國際上有著一定存量社會住宅的國家如荷蘭、法國、英國或香港等,其社會住宅存量均是數十年以上持續興辦的累積成果,難道他們就沒有怠惰與政黨輪替嗎?

事實上,這與社宅的入住機制有關,這些國家採取的是「輪候制(waiting list)」,可以大略理解為「抽取號碼牌,排隊入住」,其中有些國家還設有高齡者、單親家庭等弱勢族群的「快速通道」機制。因此即便政黨輪替,排隊的順位依然有效,那麼排隊等候的人自然就會形成監督的力量,而社宅的「預計等候時間」就變成了政府施政的成績單。

另外,因為「輪候制」是讓住戶事前登記,因此也可以做為政府社宅規劃評估(如區位、房型比例、公共空間需求)的參考資料。目前由於沒有這些登記資料,社宅興辦位置的評估頗為雜亂,甚至地方首長會以「此處社宅需求應不高」而拒絕興辦。例如台中市長盧秀燕販賣北屯太原段社宅用地,理由便是「同區已有社宅」;2019年高雄市都發局被指責社宅興辦怠惰,也發表新聞稿宣稱住盟「未能體察南部人對於社會住宅的實際需求」。

因此,住盟第五個訴求就是「社宅入住機制採輪候制」。這是社會住宅制度在台灣持續發展的重中之重,也是政府「真心想蓋社宅」的承諾與魄力展現。

社宅需長期投資,勿淪選舉口號

社會住宅在台灣倡議至今已十餘年,社會住宅的政策重點不再是「要不要做」,而是「如何做得更好」與「如何持續做下去」。尤其2022至2024為選舉年,總統與部分六都市長即將卸任,如何讓社會住宅持續做、做更好,是住盟下一階段的努力方向。

需要再次強調的是,社會住宅是一個超越黨派、立場,且需要長期投資的重大公共政策。各國的社會住宅存量亦是在數十年乃至上百年的持續興辦下才有如今的成果,社會住宅不應淪為單純的「選舉口號」。

是否願意正視社會住宅下一階段的挑戰與課題,並回應民眾的殷切期盼,是住盟對於候選人的叩問與考驗。

崔媽媽 x OURs 居住正義專欄